Por: Augusto Hernández Vidal – Estudio Legal Hernández
Es posible afirmar que sí existe una alteración en la forma en que las entidades territoriales se relacionan con el Gobierno Nacional una vez se declara el Estado de Emergencia. El Gobierno puede dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, como indica el artículo 215 de la Constitución. Esta competencia excepcional supone que las medidas tomadas en instancias nacionales pueden afectar la autonomía de las entidades territoriales en mayor medida, pero no es posible su anulación bajo el marco jurídico constitucional.
Dada la crisis por causa de la pandemia COVID-19 el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia por medio del decreto 417 del 17 de marzo de 2020 orientado a facilitar la toma de medidas excepcionales en materia de salud, empleo, abastecimiento de bienes básicos y economía. Por medio del decreto 418 del 18 de marzo de 2020 se dispone que las disposiciones e instrucciones que adopten las entidades territoriales deben ser previamente coordinadas con las instrucciones del Presidente y con la fuerza pública de la respectiva jurisdicción. Se justificaría así que los toques de queda y el cerramiento de fronteras departamentales, medidas adoptadas por autoridades locales, quedaran suspendidas. Los actos administrativos no pueden decaer de manera automática, pues tienen una presunción de validez (autotutela administrativa) y producen efectos mientras no se anulen formalmente sus efectos por decisión administrativa o judicial.
En todo caso, lo central es pensar en los criterios de coordinación que deben guiar las relaciones entre los organismos gubernamentales bajo estados de emergencia, especialmente en aquellos casos donde hay organismos que gozan de regímenes de autonomía como los departamentos y municipios. Por eso es relevante preguntar si esas relaciones pueden ser más rígidas bajo estados de excepción. La cuestión se reduce a analizar dos puntos. Primero, cómo debe operar la coordinación si la coordinación entre gobierno nacional y entidades territoriales cobra un nuevo significado bajo estados de emergencia, de tal manera que se afecte pero no se anule la autonomía territorial. Segundo, si las medidas adoptadas por el decreto 418 del 18 de marzo de 2020 guardan coherencia con la forma en que debería operar la coordinación.
Hay que anotar que la coordinación puede entenderse por lo menos en dos sentidos. En el primero la coordinación es dirección[1] (relaciones verticales que no implican jerarquía pero sí una competencia del Presidente para dirigir las medidas adoptadas por los Gobernadores y los Alcaldes) y en el segundo la coordinación implica cooperación (relaciones horizontales que requieren del acuerdo operacional entre el Presidente, Gobernadores y Alcaldes). La coordinación como cooperación es más garantista del principio de autonomía territorial, lo que no quiere decir que la coordinación como dirección no deba también respetar la garantía de autonomía territorial. Ciertamente, los estados de excepción permiten que el Gobierno Nacional tenga poderes excepcionales con el fin de mantener el orden público, dando uso extensivo a la coordinación como poder de dirección sobre las competencias de las entidades territoriales, de tal manera que se puede afectar la autonomía territorial en mayor medida, pero no autoriza su vulneración o anulación. Las relaciones entre el gobierno nacional y las entidades territoriales sí se alteran bajo estados de excepción, y el estado de excepción debería crear criterios para orientar esas relaciones de tal manera que se dinamicen las medidas de orden púbico sin que haya vulneración de la autonomía territorial.
La alteración de las relaciones entre organismos gubernamentales en estados de excepción debe entonces tener en cuenta que la anulación de la autonomía territorial resultaría de centralizar todas las competencias que por orden constitucional se asignan a las entidades territoriales sin una motivación fundamentada en el principio de subsidiariedad. El principio de subsidiariedad indica que el Gobierno Nacional solo puede atribuirse una competencia en la medida que su posición supramunicipal y supradepartamental le atribuye una mejor posición para generar coherencia dentro de la atención de las medidas de emergencia. Este principio asume que los organismos gubernamentales que son más cercanos a los ciudadanos pueden tomar medidas más efectivas que las instancias superiores en algunos temas, debido a circunstancias particulares que el nivel superior puede desconocer o no tiene facilidad operativa para manejar.
Si se aplican estas ideas a la atención de una emergencia de la envergadura de la Pandemia COVID-19, resulta que el Gobierno Nacional está en posición de atender mejor unos aspectos de la crisis, mientras que las gobernaciones y los alcaldes están en mejor posición para atender otros aspectos de la crisis. El Gobierno Nacional puede atender mejor la economía general, las rutas de abastecimiento, los temas migratorios, entre otros temas que tienen propiedades transversales. Otros temas tienen la calidad de ser más locales como puede ser, entre otros, la prestación de servicios públicos (transporte, salud, acueducto, etcétera). Es decir, una centralización excesiva de las competencias en estados de excepción no solo anula la autonomía territorial, también reduce la capacidad del Estado para actuar de manera eficiente ante la crisis.
La coordinación como dirección es la forma que adopta el decreto 418 de 2020 al disponer que las disposiciones e instrucciones que adopten las entidades territoriales deben ser previamente coordinadas con las instancias nacionales. La autonomía territorial en este esquema parece estar más que afectada. La norma no establece unos criterios para articular las relaciones entre entidades territoriales y Gobierno Nacional a la luz del principio de autonomía territorial o del principio de subsidiariedad. Una forma más adecuada para articular esas relaciones contemplaría una facultad a los gobernadores y los alcaldes para que tomen las medidas necesarias dentro de unos campos de acción prestablecidos para atender la crisis desde el nivel local.
[1] Cfr. Juan Carlos Covilla. Coordinación y autonomía en la administración pública. Navarra, Aranzadi. 2019.
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Un comentario
Un post muy interesante. Gracias por la ilustración. Saludos.